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México Evalúa presenta “Reportes policiales y 911: alternativas para medir el fenómeno criminal” una propuesta para tener mejores datos delictivos.
Las carpetas de investigación y las encuestas de victimización, las dos principales vías para medir la incidencia delictiva en México, tienen limitantes que afectan su confiabilidad y, por tanto, el diseño de estrategias de seguridad.
Actualmente sólo el 6.8% de los delitos cometidos en el país generan estadísticas criminales. Es urgente mejorar la calidad de estos datos, pero también es factible complementarlos con dos fuentes de información adicionales: las llamadas de emergencia y los reportes policiales. El objetivo de este trabajo es visibilizar el potencial que tienen estas fuentes para medir el fenómeno criminal, y plantear una hoja de ruta sobre los cambios normativos y administrativos necesarios para comenzar a construir una alternativa de medición. Avanzar por este camino implica, entre otros pasos, la homologación del catálogo de estadísticas criminales del 911 y los reportes policiales, de suerte que resulten compatibles mediante un número único de identificación, y la creación de Unidades de Análisis de la Información en los Centros de Atención de Llamadas de Emergencia y las policías
Las carpetas de investigación
La fuente más utilizada para medir el fenómeno criminal en México es la información contenida en los reportes mensuales que publica el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). Cada informe registra el número de investigaciones iniciadas por los presuntos delitos cometidos durante el último mes en cada una de las entidades federativas y en el ámbito federal. Esto representa una anomalía, dado que en la mayoría de los países se utilizan los registros de las reportes policiales y denuncias —realizadas ante los policías— para medir la incidencia delictiva.
Las fiscalías o procuradurías estatales reportan la incidencia delictiva de acuerdo con el Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las Víctimas CNSP/38/15, que establece siete categorías de bienes jurídicos afectados: 1) la vida y la integridad corporal, 2) la libertad personal, 3) la libertad y la seguridad sexual, 4) el patrimonio, 5) la familia, 6) la sociedad y 7) otros. Éstas, a su vez, se dividen en 53 tipos de delitos —como homicidio, feminicidio, secuestro o extorsión— y subtipos según la forma de comisión —doloso y culposo—, la forma de acción —con y sin violencia— y elementos utilizados —arma de fuego, arma blanca u otro—.
Además, algunos delitos, como los homicidios, secuestro, lesiones y tráfico de menores, se desagregan por el sexo de las víctimas y los grupos de edad —menor y mayor de edad—. También se registran el número de vehículos robados.
Por su parte, los delitos del fuero federal se clasifican en delitos contra la salud, cometidos por servidores públicos, contra el ambiente y la gestión ambiental, contra la integridad corporal, electorales, en materia de derechos de autor, falsedad, patrimoniales, vías de comunicación y
correspondencia y otros delitos.
¿Cómo es el proceso de registro? Los ministerios públicos abren carpetas de investigación a partir de los delitos denunciados y aquéllos que se persiguen por oficio, como los homicidios. Las fiscalías y procuradurías estatales clasifican y registran los (presuntos) delitos de acuerdo con sus códigos penales.
Posteriormente, las áreas de análisis y estadística de las fiscalías realizan la equivalencia estadística de los registros delictivos con base en la Norma Técnica para la Clasificación Nacional de Delitos para Fines Estadísticos del Inegi. Una vez que la información ya está reclasificada, se envía al SESNSP. El Centro Nacional de Información revisa la consistencia, completitud y oportunidad de la información y publica el reporte de incidencia delictiva el día 20 de cada mes
A pesar de los avances recientes para mejorar la calidad y confiabilidad de la incidencia delictiva, esta fuente de información aún presenta serias limitantes:
1) La falta de denuncia. En México, únicamente se denuncia el 10.6% de los delitos3 . Y una denuncia, cabe señalar, no se desemboca necesariamente en el inicio de una investigación. De hecho, sólo en el 63.9% de los delitos denunciados se abrió una averiguación previa o carpeta de investigación.
Por tanto, es posible afirmar que en el 93.2% de los delitos no hubo denuncia o no se inició una investigación. A este dato se le conoce como cifra negra.
Cada tipo de delito comporta su propia cifra negra. Según el Inegi, mientras que la extorsión registra la cifra más alta (97.9%), el robo total de vehículo tiene la más baja (38.1%). Otros delitos con alta cifra negra son: hostigamiento sexual (97.6%), robo en la calle o en el transporte público (94.7%), secuestro (91.2%) y violación (84.5%).
¿Por qué no denuncian las personas? Entre las razones más comunes destacan la pérdida de tiempo, con 32%; desconfianza en la autoridad, con 17% y trámites largos y difíciles, con 9%.
2) Las determinaciones de los operadores. Las fiscalías y procuradurías estatales son las que deciden qué hacer ante la denuncia de un delito. Su obligación es iniciar una investigación penal para tratar de esclarecer el hecho, detener al agresor y presentar el caso ante un juez para que emita una condena, en caso de encontrarlo culpable. De hacerlo, se genera un registro estadístico que será contabilizado en la incidencia delictiva.
Los ministerios públicos también utilizan otros mecanismos para ‘atender’ las denuncias, como levantar un acta circunstanciada o asignarle un número de atención. En estos casos se genera un número de seguimiento o un registro administrativo, pero no un registro estadístico que permita su trazabilidad y seguimiento.
Una situación similar sucede cuando el ministerio público decide remitir una denuncia a un Centro de Justicia Alternativa. En algunos casos se inicia una carpeta de investigación y en otros se registra como “asunto conocido”. Por lo tanto, existe una alta probabilidad de contabilizar menos delitos de los que realmente ocurrieron.
Según el Inegi, a nivel nacional el ministerio público inició una investigación en dos de cada tres delitos denunciados. Las cifras cambian cuando analizamos a las entidades federativas. Por ejemplo, en los estados de Guerrero, Sinaloa, Michoacán y Guanajuato se abrió una carpeta de investigación únicamente en la mitad de los delitos denunciados ante la autoridad. Y sólo Aguascalientes registra un porcentaje de investigaciones iniciadas por delitos denunciados por encima del 80%.
Las razones para no iniciar una investigación pueden ser varias: el hecho cometido no es un delito, se llega a un acuerdo entre las partes o el ministerio público decide no abrir una carpeta. De acuerdo con el Inegi, en el 31% de los casos no se abrió una carpeta de investigación por la actitud hostil/desinterés del servidor público; en el 25%, porque no había pruebas y en el 17% se llegó a un acuerdo.
Una vez iniciado el procedimiento penal, los ministerios públicos pueden ‘resolver’ las investigaciones mediante determinaciones como el archivo temporal y la abstención de investigar. En 2018, el 60.5% de los procedimientos penales fueron determinados a través de archivo temporal —detenidos provisionalmente— porque se consideró que no había indicios para esclarecer los hechos o no se contaba con las pruebas suficientes para avanzar en ella.
Por su parte, en el 7.8% de los procedimientos se utilizó la facultad de abstenerse de investigar, bajo el supuesto de que los hechos no eran constitutivos de delito. En ambos casos se puede registrar información inexacta o incompleta sobre los delitos.
A estas cifras hay que sumarle los altos niveles de impunidad, es decir, la falta de resolución de los delitos mediante una condena o una vía alterna. En 2018, el índice de impunidad alcanzo un 96.1% a nivel nacional.
Todas estas deficiencias del sistema de justicia penal propician estadísticas de baja calidad y desconfianza por parte de la ciudadanía, lo cual alimenta la renuencia a denunciar delitos.
3) La (poca) calidad de las cifras delictivas. La calidad de la ‘observación’ de la incidencia delictiva es otro elemento que afecta su confiabilidad. La clasificación errónea, el subregistro y la reclasificación intencional son prácticas recurrentes al momento de registrar la incidencia delictiva. Desde México Evalúa nos hemos dado a la tarea de revisar y proponer recomendaciones para mejorar la calidad de los datos en materia de seguridad.
En nuestro estudio Cada víctima cuenta, publicado en 2017, identificamos que uno de cada tres gobiernos estatales habían ‘procesado’ de forma deficiente sus cifras de homicidios dolosos. Las causas van desde los errores humanos y las capacidades institucionales insuficientes, hasta cambios intencionales de datos.
En 2019 publicamos el Índice de Confiabilidad de la Estadística Criminal (ICEC), una herramienta que nos ayudó a identificar y calificar los problemas que presentan los datos sobre homicidios intencionales que reportan los estados.
En un rango de cero a 10, en donde 10 es la máxima calificación, los estados que presentan información poco fidedigna y de baja calidad sobre los asesinatos fueron Estado de México (2.5), Hidalgo (5.42), Michoacán (5.64) y Oaxaca (6.11). Si bien estas bajas calificaciones se pueden deber a errores humanos y capacidades rebasadas, también responden a la intención de registrar homicidios dolosos como culposos, con el fin de ‘demostrar’ una mejora en los niveles delictivos.
Este problema no es exclusivo de los homicidios; también se presenta al momento de registrar otros delitos. Por ejemplo, diversos análisis han identificado que las entidades clasifican los delitos contra la libertad personal en la categoría “otros”, en vez de homologarlos con alguno de las demás categorías previstas en el catálogo como secuestro extorsivo, secuestro con calidad de rehén, secuestro para causar daño, secuestro exprés, tráfico de menores o rapto. Lo mismo sucede con los delitos contra la libertad y la seguridad sexual.
Contar con estadísticas criminales mal registradas o manipuladas afecta la posibilidad de diseñar y evaluar políticas públicas efectivas, focalizadas y oportunas para atender las diversas dinámicas de violencia en el país.
Encuestas de victimización
Las encuestas de victimización también son una fuente para medir la incidencia delictiva, ya que estiman el número de personas que han sufrido algún delito o que han presenciado alguna conducta antisocial. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía publica tres encuestas de victimización:
a. La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), que brinda información sobre el número de víctimas, el total de delitos cometidos, la cifra negra y contexto de la victimización Tiene representatividad a nivel estatal y se publica anualmente.
b. La Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU), que mide el atestiguamiento de conductas delictivas o antisociales que afectan a los habitantes de las principales ciudades del país. Se publica trimestralmente y tiene representatividad de las urbes más importantes de México.
c. La Encuesta Nacional de Victimización de Empresas (ENVE), que estima el número de empresas (unidades económicas) que han sido víctimas de algún delito en el país, así como el impacto económico y social que les genera este problema. Esta encuesta se publica cada dos años y tiene representatividad a nivel estatal.
Estas encuestas brindan un panorama más completo sobre el fenómeno criminal del país que los registros estadísticos del SESNSP. Sin embargo, también presentan algunas desventajas:
1) Los datos no son representativos de todos los municipios del país. La ENSU sólo es representativa de las principales ciudades, grupo que no abarca ni 100 municipios. En el caso de la ENVE, ésta sólo brinda información del ámbito estatal.
2) Las encuestas sólo desagregan información de los delitos que más afectan a los ciudadanos. La ENVIPE, por ejemplo, se limita a brindar información sobre diversos tipos de robos, extorsión, fraude, amenazas verbales, lesiones y otros delitos.
3) Las encuestas pierden oportunidad porque se publican con un año de desfase —excepto la ENSU—. Si bien la información proporcionada por la ENVIPE y la ENVE resulta muy útil para entender las dinámicas de victimización y los niveles de percepción de inseguridad, el desfase de tiempo de sus datos limita la posibilidad de que las instituciones de seguridad reaccionen de manera oportuna y formulen políticas públicas efectivas.
Todas las limitantes, tanto de las carpetas de investigación como de las encuestas de victimización, afectan la forma en que se mide el fenómeno criminal en el país. Con datos parciales y, en algunos casos, poco fidedignos, resulta muy difícil diseñar estrategias focalizadas que atiendan las diversas
dinámicas y patrones delictivos a nivel local, así como monitorear su implementación y evaluar sus resultados.
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